［《中国审计》编者按］2004年11月30日，温家宝总理签署国务院第427号令，发布了《财政违法行为处罚处分条例》（简称《条例》），自2005年2月1日起施行。国务院1987年6月发布施行的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（简称《暂行规定》）将同时废止。此次《条例》的出台，是全国审计机关和广大审计工作人员企盼已久的，是我国审计法制建设的一件大事。审计署法制司有关同志全程参与了《条例》的研究起草工作。为了帮助大家进一步学习理解《条例》，把握其立法的精神实质，《中国审计》杂志记者带着大家比较关心的相关问题，对审计署法制司负责人王秀明进行了采访。
记者：此次《条例》的拟草历时两年之久，其出台的必要性表现在哪些方面？
王秀明：《条例》的颁布施行，必将有利于维护国家财政经济秩序，有效制止各种财政违法行为，更好地促进我国社会主义市场经济的健康发展。这是我国审计法制建设的一个重要里程碑，必将有利于更好地促进审计机关坚持依法审计，规范审计处理处罚行为，努力提高审计工作水平。1987年6月国务院颁布的《暂行规定》实施至今已逾十七年了。随着我国社会主义市场经济的建立与完善和经济全球化趋势的增强，尤其是我国加入WTO后，《暂行规定》的一些内容已无法适应形势发展的要求。具体表现在四个方面：
第一，《暂行规定》的有关规定与现行法律、行政法规的内容不相协调。《暂行规定》实施后，国家相继颁布了《税收征收管理法》、《预算法》、《会计法》、《公司法》、《行政处罚法》、《审计法》等一些重要的法律、行政法规，《暂行规定》的一些内容与这些法律、行政法规的有关内容存在许多不衔接的突出矛盾。
第二，《暂行规定》适用对象的范围过窄，已不符合市场经济平等竞争的要求。《暂行规定》仅适用国有单位，而市场经济要求所有市场主体在同等经济、法律条件下平等竞争。国家对市场主体的违法行为应当适用同样的法律予以处理。
第三，《暂行规定》的有关内容已难以适应财政改革的要求。十几年来我国政府职能发生了根本性的转变，与此相适应的财务、会计制度以及财政体制进行了重大改革，特别是实行公共财政体制后，财政行为的管理理念也发生了重大的转变，《暂行规定》的立法思想、立法原则和一些具体规定已不符合政府职能转变和现代公共财政的思想。
第四，《暂行规定》对执法主体、违法行为、处理处罚界限以及标准等方面的规定也不太完善，缺乏一定的科学性、合理性和操作性。
受国务院委托，审计署、财政部、监察部和国务院法制办从2002年3月开始对《暂行规定》进行修订，经多次反复研究，广泛征求意见，形成了《财政违法行为处罚处分条例（草案）》，并提请国务院审议。国务院于2004年11月5日召开的常务会议，审议并原则通过了《条例》。
记者：与1987年的《暂行规定》相比较，新《条例》有哪些主要特点？
王秀明：这次修订的《条例》具有四个明显的特点：
特点一：适用范围更加广泛。过去《暂行规定》仅适用于国家机关、全民所有制企业、事业单位以及由国家财政拨款的团体。这次修订的《条例》对适用范围作了较大的调整，将适用范围扩大到涉及财政收支分配活动的所有单位和个人，即凡是实施了《条例》规定的财政违法行为的单位和个人都可适用《条例》进行处罚。
特点二：保持与其他法律、行政法规的衔接性。《条例》根据《中华人民共和国立法法》的精神和规定，正确处理了与有关法律、行政法规的衔接关系，使之成为财政法律法规体系中的一个有机组成部分。如区别不同情况明确了与《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律法规的具体衔接办法和程序。
特点三：讲求实效、针对性强。《条例》坚持从实际情况出发，切实研究解决了当前工作中遇到的一些突出问题。比如针对《暂行规定》执法主体不明确的问题，重点加以解决。《条例》根据国务院行政机构设置和职能划分，明确规定财政部门及其派出机构，审计机关及其派出机构，对财政违法行为进行处理、处罚，监察机关及其派出机构对财政违法行为的相关责任进行行政处分。这就从根本上解决了执法主体不明确的问题，从而明确了执法机关的合法性，保证了执法机关的威权性。
特点四：具有较强的操作性。《暂行规定》对国家机关履行职责中的财政违法行为规定了一些罚款等行政处罚。但在实践中难以操作，也起不到惩戒作用。因此，《条例》对财政违法行为的单位性质作了区分，并分别规定了不尽相同的责任，明确对国家机关的财政违法行为不再进行罚款，但加大了对责任人员行政处分的力度，对单位可给予警告或者通报批评，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。又如，对使用多年但不太科学的“小金库”一词停止使用，代之以容易理解和界定的“私存私放财政资金或者其他公款”的提法。
记者：明确执法主体是《条例》贯彻落实的重要保证，该《条例》对执法主体具体是如何规定的？如何防止执法主体之间的重复检查？
王秀明：根据以往的经验，执法主体如果不作明确规定，会给实际执法工作带来诸多麻烦，既不利于法律法规的贯彻，也影响执法部门的权威。因此，《条例》在第二条明确规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定”，“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定”；“有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”以上规定确认了对财政违法行为的执法主体包括：县级以上财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关及其派出机构、监察机关及其派出机构。
为了防止由于多个执法主体存在而出现对同一事项多次检查、多重处理的现象，消除被检查单位和个人的不合理负担，维护行政机关的形象，《条例》明确规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经做出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。”“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。”这些规定，其目的就在于强化各执法主体之间的相互配合，尽量减少重复检查的现象。
记者：《条例》中所列财政违法行为的种类是如何划分的，主要内容是什么？
王秀明：《条例》第三条至第十九条具体规定了17类财政违法行为，这是从实践中发生的近400种财政违法行为中归纳和概括出来的，基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。《条例》规定的这些财政违法行为基本划分以下几大类：
一、国家机关及其工作人员在财政收入管理方面的违法行为。具体内容包括，违反国家财政收入管理规定的行为（第三条）、违反国家财政收入上缴规定的行为（第四条）、违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为（第五条）、违反国家有关预算管理规定的行为（第七条）、违反财政收入票据管理规定的行为（第十六条）。
二、是国家机关及其工作人员在财政支出管理方面的违法行为。具体内容包括：违反国家规定使用、骗取财政资金的行为（第六条）、违反国有资产管理规定的行为（第八条）、违反国家有关投资建设项目规定的行为（第九条）、违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定擅自提供担保的行为（第十条）、违反国家有关账户管理规定擅自在金融机构开立、使用账户的行为（第十一条）、滞留、挪用、骗取外国政府贷款的行为（第十二条）、违反财务管理规定私存私放财政资金或者其他公款的行为（第十七条）。
三、企业及其个人在上缴财政收入方面的违法行为。主要内容包括：隐瞒应当上缴的财政收入的行为，截留代收的财政收入的行为，其他不缴或者少缴财政收入的行为（第十三条）。
四、企业及其个人在使用财政资金方面的违法行为。主要内容包括：以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为，挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为，从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益的行为（第十四条）。
此外，事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员适用国家机关的相关规定，但其在经营活动中的财政违法行为适用于企业及其个人的规定（第十五条）。属于会计方面的违法行为（第十八条）和行政性收费方面的违法行为（第十九条）分别依照有关规定进行处理、处罚。
记者：《条例》对财政违法行为处理，处罚的种类和具体内容是如何规定的？
王秀明：《条例》对于财政违法行为的行政处理界定为：财政部门和审计机关对被检查单位违反国家财政法律、法规的行为，直接采取的具有强制性的纠正措施。其内含在于纠正被检查单位的财政违法行为，目的是要将那些不符合规定的财政违法行为进行改正，使其恢复到正常的运行轨道上，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，迫使不履行或不依法履行义务的行政相对人依法履行其应该履行的义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，不具有惩罚、制裁性。行政处理具体形式有：责令改正；责令补收应当收取的财政收入、收缴应当上缴的财政收入；责令限期退还违法所得、追回有关财政资金、限期退还被侵占的国有资产；责令冲转或调整有关会计账目等。
行政处罚是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人给予制裁的权力，包括对违法行为人财产权利的限制或剥夺，也包括使违法行为人的声誉降低的惩戒，具有惩罚性、制裁性。《条例》中有关行政处罚的种类主要是依据《行政处罚法》的相关规定设立的，主要处罚的形式有：对单位给予警告或者通报批评；没收违法所得、罚款等。
记者：《条例》对于财政违法行为责任人的处分及涉嫌犯罪的行为，规定是如何处理的？
王秀明：《条例》规定，对于有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。行政处分的种类包括：给予警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员以及其他人员有本条例规定的财政违法行为，需要给予处分的，参照本条例有关规定执行。
财政部门、审计机关在检查中发现有关人员有《条例》规定的财政违法行为应当予以行政处分的，应当将相关情况的材料依法移送监察机关或者相关单位。受移送单位应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。财政部门、审计机关、监察机关在检查中发现有关单位和个人有《条例》规定的财政违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公、检、法机关，依法追究其刑事责任。
记者：《条例》对于行政相对人所作的行政处理、行政处罚和行政处分的救济是如何规定的？
王秀明：根据“有惩罚就要有救济”的法制原则，《条例》明确规定，单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提起诉讼；国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规的规定提出申诉。
记者：审计署对审计系统学习贯彻《条例》的工作有哪些方面的要求？
王秀明：《条例》的颁布施行，有利于维护国家财经秩序，促进完善审计法制建设。当前及今后一个时期，各级审计机关应当认真学习、大力宣传和坚决贯彻执行好《条例》，促进审计工作再上新水平。我们初步考虑，当前审计系统在学习贯彻《条例》方面应抓好三项工作：一是要切实加强培训，尽快使全体审计人员深刻领会《条例》的立法原意，熟练掌握其内容，为在审计执法中更好地运用《条例》奠定基础。审计署准备在2005年3月集中举办一次关于《条例》的学习辅导，培训对象为署机关各单位和省级审计机关的法制处处长。二是各级审计机关要以《条例》颁布施行为契机，进一步加大审计执法力度，规范审计执法行为，做到有法必依，违法必究，执法必严，切实提高审计工作质量和水平。三是要加强调查研究，及时了解和反映执行中遇到的新情况、新问题，促进《条例》的有效贯彻落实，为维护财经秩序，促进廉政建设，保障社会主义市场经济健康发展做出更大贡献。
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